국민연금 개혁에 대한 국민보고서
2006. 11
국민연금 개혁에 대한 국민보고서
▌40년 후의 사회적 재앙을 예방하기 위하여 ▌
국민연금! 하면 무엇이 생각나십니까? “2047년 기금 고갈”이 떠오르실 것입니다. 국민연금에 심각한 문제가 있으니 고쳐야 한다는 말을 많이 들으셨을 것입니다. 정부가 국민연금법 개정안을 국회에 제출한 지 벌써 3년이 넘었고, 여야 정당과 정치인들이 스무 건이 넘는 개정안을 제출해 두고 있습니다. 그런데 국회가 언제 이 개정안들을 처리할 수 있을지는 아직은 확실히 알 수 없습니다.
당장 문제가 터지는 것도 아닌데 왜 그리 서두르느냐고 타박하는 분도 있습니다. 무척 복잡한 제도이기 때문에 무엇이 문제이고 어떻게 고쳐야 할지 판단하기가 어려워 관심을 가지기가 어렵다는 것도 분명합니다. 하지만 알고 보면 그리 복잡한 문제는 아닙니다. 대한민국의 미래에 대해, 우리 딸과 아들의 앞날에 대해 조금만 진지한 관심과 책임감을 지니고 임한다면 손쉽게 결론에 도달할 수도 있을 것입니다.
저는 보건복지부 장관으로서 큰 두려움을 지니고 있습니다. 국민연금제도 자체의 구조적 결점이 여러 불리한 사회 환경 변화와 맞물리면서 40여 년 뒤에는, 그 시점에서는 도저히 해결할 길이 없는 파멸적인 사회적 재앙을 불러일으킬 것이라는 두려움입니다. 보건복지부의 관련 공무원들과 함께 만든 오늘 이 ‘국민보고서’에서, 저는 제가 느끼는 두려움의 근거를 국민 여러분께 말씀드리고, 보건복지부가 찾은 나름의 해법을 설명해 드리고자 합니다. 큰 관심과 성원을 부탁드립니다.
2006년 11월
보건복지부 장관 유 시 민
1. 장수(長壽)도 때로는 불행이 됩니다1
2. 국민연금 제도의 이력3
3. 국민연금 제도의 세가지 특징4
1) 사회보험 : 누구나 보험료를 낸다5
2) 사회연대 : 소득이 낮을수록 수익률이 높다5
3) 부분적립방식 : 부채가 자산보다 많다6
4. 부분적립방식을 선택한 이유6
5. 지금 개혁하지 않으면 너무 늦어질 수 있습니다8
1) 세계에서 제일 빠른 고령화 속도9
2) 적게 내고 많이 받는 구조10
3) 잠재부채 : 하루 80,000,000,000원, 1년 30,000,000,000,000원12
6. 국민연금만으로는 고령빈곤 문제를 해결하지 못한다14
7. 국민연금 개혁이 지지부진한 이유15
8. 절충과 타협 말고는 해결책이 없습니다.17
1) 급진적 개혁보다는 점진적 개혁으로18
2) 오래 유지될 수 있는 연금제도19
3) 고령빈곤을 완화하는 공적 부조제도 확충21
9. 제도 내실화를 위한 노력23
10.국민연금 개혁, 올해는 매듭지어야 합니다25
1. 장수(長壽)도 때로는 불행이 됩니다
지금 우리나라 국민은 예전보다 훨씬 더 오래 삽니다. 환갑이 장수의 상징이던 시대는 이미 끝났습니다. 국민들은 대부분 그보다 오래 삽니다. 앞으로는 지금보다 더 오래 살게 될 것입니다. 아래 통계청 발표 데이터에서 나타나듯, 우리 국민의 평균수명은 지난 35년 동안 무려 16년이나 더 길어졌습니다. 소득수준 향상으로 인한 영양상태의 전반적 개선, 전염병 예방사업과 상하수도 정비 등 성공적인 공중보건사업, 질병 치료기술과 의약품의 눈부신 발전, 국민 개개인의 높아진 건강의식 등이 주요한 원인입니다.
<평균수명 추이> (세, 천명)
1971
1981
1991
2000
2002
2005
2010
2030
2050
평균수명 계
62.3
66.2
71.7
75.9
77.0
77.9
79.1
81.9
83.3
남 자
59.0
62.3
67.7
72.1
73.4
74.8
76.2
79.2
80.7
여 자
66.1
70.5
75.9
79.5
80.4
81.5
82.6
85.2
86.6
이제 우리 국민의 삶에 새로 주어진 ‘16년’에 대해 생각해 보겠습니다. 예로부터 오래 산다는 것은 행운과 축복으로 간주되어 왔습니다. 그러면 이 ‘새로 생긴 16년’도 행운과 축복으로 보아야 할까요? 예, 어떤 사람에게는 그렇습니다. 하지만 다른 사람에게는 재앙과 불운이기도 합니다. 건강하고, 재산과 소득이 있고, 할 일이 있는 사람에게는 축복입니다. 하지만 변변한 재산이나 소득이 없는데다 병까지 든 사람에게 장수(長壽)는 다른 무엇보다도 견디기 어려운 불행을 안겨줍니다.
장수는 사회적 위험을 동반합니다. 소득이 없이 살아야 할지 모른다는 것, 치료비가 많이 들어가는 질병에 걸릴 확률이 높아진다는 것이 장수에 따르는 사회적 위험요인(social risk)입니다. 농경사회에서는 경험과 연륜에 대한 높은 사회적 평가와 대가족 제도 덕분에 이러한 사회적 위협에 그런 대로 잘 대처할 수 있었습니다. 그러나 고도 산업화와 핵가족화가 진행된 오늘날에도 이미 그렇지만, 앞으로 다가올 미래에는 이런 것들을 더더욱 기대하기 어렵습니다. 이제 국민들은 근로소득이 없어지고 질병 위험도가 크게 높아지는 노후를 각자 대비해야만 합니다.
그렇다면 과연 우리 국민들은 장수가 동반하는 사회적 위험에 대해 얼마나 잘 준비하고 있을까요? 지금 입수할 수 있는 가장 가까운 과거의 조사결과는 2003년도 통계청이 한 것입니다. 통계청은 국민들에게 어떻게 노후에 대비하는지를 물었습니다. 조사결과에 따르면 우리 국민들 가운데 국민연금 등 공적연금에 더하여 개인적으로도 노후준비를 하는 국민은 36%에 불과했습니다. 28.4%는 공무원연금이나 국민연금 같은 공적연금에만 의존하고 있었습니다. 아무런 준비를 하지 않는 사람도 무려 35.5%나 되었습니다.
소득 없는 노후에 대해 아무런 준비를 하지 않은 사람이 큰 병에 걸렸다면 어떻게 해야 할까요? 이솝 우화에서 개미는 베짱이를 외면했습니다. 그런데 사람은 그럴 수가 없습니다. 국가는 누군가 다른 국민이 낸 세금으로 그에게 생활비와 치료비를 줍니다. 대한민국도 국민기초생활보장제도와 의료급여 제도를 갖추고 있습니다. 모든 개인이 ‘장수의 위험’을 충분히 인지하고 대비하지는 못한다는 사실을 역사에서 분명히 확인했기 때문에, 모든 문명국가들은 국가가 운영하는 공적 연금제도를 만들었습니다. 이것은 모든 국민이 노후를 대비해 소득 일부를 저축하도록 강제하는 일종의 강제저축제도입니다. 대한민국의 국민연금도 그렇게 만들어진 제도입니다.
2. 국민연금 제도의 이력
우리나라 국민연금은 매우 빠르게 성장해 왔습니다. 1988년 근로자만을 대상으로 첫걸음을 내디딘 이후, 1995년에는 농어민에게 확대 적용되었고, 1999년에는 도시자영자에게까지 확대되어 출범 11년만에 온 국민을 대상으로 하는 연금제도로 발전했습니다.
국민연금법에 따르면 18세 이상 60세 미만의 대한민국 국민은 누구나 국민연금에 가입해야 합니다. 다만 군인과 공무원, 사립학교 교직원 등 다른 공적연금에 가입된 사람은 제외하며, 아직 27세가 되지 않았고 소득이 없는 사람, 다른 사람과 결혼하였으며 소득 활동을 하지 않는 무소득 배우자, 국가에서 생활비를 받는 기초생활 수급자 등도 예외적으로 가입의무를 면제합니다.
기업에 고용되어 일하는 근로자는 사업장 가입자가 됩니다. 자영업을 하는 사람은 지역 가입자가 됩니다. 가입할 의무는 없는 사람이라도 원하면 임의가입자로 들어올 수 있습니다. 2006년 현재 사업장 가입자는 모두 845만 명이고 지역가입자는 908만 명입니다. 임의가입자 5만 명을 포함해 전체 가입자가 1700만 명에 이릅니다.
(단위 : 개소, 천명)
구 분
총 가입자
사업장가입자
지역가입자
임의 /
임의계속
가입자
(사업장)
가입자
계
도시
농어촌
가입자
17,588
(755,231)
8,455
9,085
7,081
1,964
48
국민연금 가입자는 소득의 9%를 보험료로 냅니다. 사업장 가입자는 가입자 본인과 사용자가 4.5%씩 부담합니다. 지역가입자와 임의가입자는 본인이 9%를 다 냅니다. 1700만 가입자가 내는 보험료는 연간 20조원 정도 됩니다.
현행 국민연금법에 따르면 가입자가 60세가 될 때부터 노령연금을 받습니다. 그 밖에도 장애로 근로능력을 잃을 경우 장애연금을 받을 수 있으며 가입자가 사망하면 유족연금이 지급됩니다. 2006년 현재 노령연금을 받는 분들은 170만명이며 연간 지급액은 3조 5천억원 수준입니다.
연금급여는 국민 평균소득을 얻는 사람이 40년 가입할 경우 퇴직 전 소득의 60% 정도를 받도록 설계되어 있습니다. 원래는 70%였지만 김대중 정부 시절 한 차례 법을 고쳐 60%로 낮추었습니다. 소득수준이 높아서 보험료를 많이 낼수록, 그리고 가입기간이 길수록 연금액도 높아집니다. 예컨대 월 160만원 소득을 올린 사람이 40년 동안 가입하여 보험료를 납부하면 60%인 96만원을 매월 받게 됩니다. 절반인 20년 동안 가입한 경우에는 30%인 매월 48만원을 받습니다. 물론 이것은 현재가치로 계산한 것이어서, 미래 시점의 지급액은 물가상승률을 반영하기 때문에 실질가치는 그대로 유지됩니다.
3. 국민연금 제도의 세 가지 특징
산업이 발달한 문명국가들은 예외 없이 연금제도를 가지고 있습니다. 그런데 연금제도의 구조와 특징은 나라에 따라 크게 차이가 납니다. 각자 나름의 사회 상황과 역사에 맞도록 제도를 설계하고 수정 보완해 왔기 때문입니다. 국민연금을 처음 도입한 1988년, 우리나라는 발달한 연금제도를 가지고 있던 유럽의 선진국들과는 비교하기 어려운 조건에 놓여 있었습니다.
무엇보다 국민 1인당 소득이 훨씬 적었고, 국민총생산 대비 국가재정의 비중과 국가재정에서 사회복지비가 차지하는 비중이 현저히 낮았습니다. 이런 상황은 지금도 큰 변화가 없지만 당시에는 격차가 훨씬 더 컸습니다. 인구구성도 크게 달랐습니다. 유럽은 이미 고령사회에 진입해 있었지만 한국은 경제활동인구가 빠르게 증가하는 매우 젊은 나라였습니다. 소득은 낮았지만 국민경제 성장률은 몇 배나 높았으며, 투자수익률과 이자율 또한 선진국보다 훨씬 높았습니다. 이런 조건에서 정부가 설계한 국민연금은 다음과 같은 세 가지 특징을 처음부터 지니고 있었습니다.
1) 사회보험 : 누구나 보험료를 낸다
국민연금은 국가가 운영하는 사회보험입니다. 모든 국민에게 가입을 강제한다는 점에서는 일종의 강제저축 제도이지만, 가입자인 국민 개개인의 의무와 권리를 살펴보면 이것은 하나의 보험계약이기도 합니다. 보험계약은 특정한 위험에 대해서, 그 위험이 현실에서 나타났을 때, 보험자가 일정한 범위에서 그로 인한 재정적 책임을 대신한다는 조건 아래, 가입자가 일정한 보험료를 보험자에게 납부하는 약속입니다.
국민연금의 경우, 보험의 대상이 되는 위험은 ‘장수(長壽)’이며, 보험자가 기업이 아니라 국가라는 점을 제외하면 보통의 보험상품과 별로 다르지 않습니다. 노후에 소득이 없어 빈곤에 처할 위험, 장애가 발생하여 소득이 상실될 위험, 가입자의 사망으로 유족의 생계가 어려워질 위험에 대해 모든 국민들이 정해진 보험료를 내고, 그러한 상황에 처할 경우 정해진 급여를 받아가는 것입니다.
2) 사회연대: 소득이 낮을수록 수익률이 높다
국민연금의 가입자 개인별
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